Programa de governo de Lula propõe rever distorções nas emendas e critica a fragmentação dos recursos; mudanças feitas desde 2015 ampliaram a participação do Congresso na definição das despesas públicas
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O presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) colocou o controle das emendas parlamentares no centro do debate sobre a relação entre Executivo e Congresso ao defender, durante a convenção nacional do PT, em 2 de agosto, mudanças no funcionamento do Orçamento da União. “Vai ter briga com emenda parlamentar, vai ter briga com o papel que hoje tem o Poder Legislativo”, afirmou. A proposta também aparece nas diretrizes do programa de governo da chapa Lula-Alckmin, que classificam as emendas impositivas e o antigo orçamento secreto como mecanismos que alteraram a relação entre os Poderes.
O debate, porém, não começou no atual governo. A participação do Congresso na execução do Orçamento aumentou gradualmente por meio de mudanças constitucionais e legislativas. A Emenda Constitucional 86/2015 tornou obrigatória a execução das emendas individuais dentro dos limites constitucionais. Em 2019, a EC 100 tornou impositivas também as emendas de bancada estadual. A própria Câmara dos Deputados reconhece que essas mudanças reduziram a margem de discricionariedade do Executivo sobre a execução das emendas.
Como o Congresso ganhou espaço no Orçamento
Antes da adoção do chamado orçamento impositivo, o Executivo possuía maior margem para decidir quando executar emendas parlamentares. Estudos da própria Câmara apontam que o empenho e o pagamento dessas despesas podiam ser utilizados como instrumento de articulação política entre governo e Congresso. Com a EC 86/2015, entretanto, parte das emendas individuais passou a ter execução obrigatória, salvo impedimentos técnicos.
A mudança alterou uma das ferramentas tradicionais do presidencialismo de coalizão: a capacidade do governo de negociar a liberação de recursos indicados pelos parlamentares.
Em 2019, a EC 100 ampliou a obrigatoriedade para as emendas de bancada estadual. Segundo a Câmara, atualmente o limite das emendas individuais impositivas corresponde a 2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Executivo, com metade desse percentual destinada à saúde.
O chamado orçamento secreto
A disputa ganhou uma dimensão ainda maior durante o governo Jair Bolsonaro (PL), com a utilização das emendas de relator, identificadas como RP9.
O Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucional, em dezembro de 2022, a utilização das emendas de relator para ampliar despesas e ocultar a identificação dos parlamentares responsáveis pelas indicações. Segundo o STF, a prática violava princípios constitucionais como transparência, publicidade, impessoalidade e moralidade.
O problema central não era a existência de emendas parlamentares em si, que possuem previsão constitucional, mas o modelo que permitia a distribuição de recursos sem identificação adequada dos autores e beneficiários.
O STF posteriormente determinou medidas para garantir a rastreabilidade dos recursos. Em 2024, o ministro Flávio Dino determinou que informações sobre autor e beneficiário final fossem disponibilizadas e estabeleceu regras específicas para emendas de comissão, emendas de relator e transferências especiais, conhecidas como emendas Pix.
Depois do orçamento secreto, surgiu a emenda PIX
As emendas Pix, modalidade de transferência especial, ganharam espaço. Elas permitem o repasse direto de recursos para estados e municípios, sem a mesma estrutura de convênio tradicional. O STF determinou que essas transferências estejam sujeitas a requisitos de transparência, rastreabilidade, fiscalização e prestação de contas.
As emendas de comissão também passaram a desempenhar papel maior. Em agosto de 2024, Executivo e Legislativo chegaram a um acordo no STF estabelecendo que essas emendas deveriam ser destinadas a projetos de interesse nacional ou regional, enquanto as emendas de bancada deveriam priorizar projetos estruturantes nos respectivos Estados e no Distrito Federal. Em dezembro daquele ano, o STF voltou a condicionar a liberação de recursos ao cumprimento de regras de transparência e rastreabilidade.
QUEM DEFINE AS PRIORIDADES?
A discussão levantada pelo governo Lula não envolve apenas quanto dinheiro é destinado às emendas, mas quem define as prioridades do gasto público.
O Orçamento federal possui recursos limitados. Quando uma parcela crescente das despesas discricionárias é direcionada por emendas, diminui a margem do Executivo para concentrar recursos em políticas nacionais planejadas de maneira centralizada.
Por outro lado, parlamentares argumentam que as emendas são um instrumento legítimo de representação política. Deputados e senadores recebem demandas de municípios e comunidades e podem direcionar recursos para obras, equipamentos públicos, saúde, infraestrutura e outras necessidades locais.
A própria Constituição prevê as emendas parlamentares. O problema jurídico e institucional surge quando sua execução não observa transparência, rastreabilidade e critérios objetivos.
Fragmentação pode dificultar políticas nacionais
Uma das críticas feitas por especialistas é que a pulverização dos recursos pode produzir milhares de pequenas despesas sem necessariamente formar uma política pública nacional.
Um município pode receber recursos para uma obra, outro para equipamentos e outro para uma ação específica. Individualmente, cada investimento pode ser legítimo. A questão é saber se a soma dessas decisões produz uma estratégia nacional ou apenas uma coleção de projetos locais. Essa discussão ganha importância porque o orçamento federal precisa financiar simultaneamente saúde, educação, infraestrutura, segurança, ciência, investimentos e programas sociais.
O estudo da Câmara sobre as emendas de comissão observa justamente que a evolução do orçamento impositivo alterou a relação entre Executivo e Legislativo e reduziu a margem de negociação do governo na execução dessas despesas.
Transparência continua sendo o ponto mais sensível
A disputa também chegou ao Supremo Tribunal Federal porque órgãos de controle identificaram dificuldades para rastrear a origem e o destino de determinadas emendas.
Em 2024, Flávio Dino determinou que o Executivo e o Legislativo adotassem mecanismos para permitir a identificação do autor e do beneficiário final. O ministro também determinou mudanças no Portal da Transparência para facilitar o acompanhamento das emendas de comissão e de relator.
O STF deixou claro que não pretende simplesmente eliminar as emendas parlamentares. A decisão foi estabelecer condições para que o dinheiro público possa ser acompanhado desde sua indicação até sua aplicação.
Em decisão referendada pelo plenário, o Supremo autorizou a continuidade dos pagamentos de RP8, RP9 e emendas Pix desde que cumpridos requisitos de transparência, rastreabilidade e controle público.
A disputa de poder por trás do Orçamento
O Congresso passou a ter influência maior sobre uma parcela dos recursos públicos. O Executivo, por sua vez, continua responsável constitucionalmente pela execução das políticas governamentais e pela administração federal.
A consequência é uma relação mais complexa: o governo precisa negociar com um Legislativo que possui instrumentos próprios para direcionar bilhões de reais do orçamento.
O que pode mudar
O programa de governo de Lula propõe rever as distorções existentes na distribuição das emendas. Uma mudança estrutural, porém, enfrentaria uma dificuldade evidente: parte significativa dessas regras está na Constituição. Alterações constitucionais dependem de aprovação de três quintos dos deputados e senadores, em dois turnos de votação em cada Casa. Isso significa que o próprio Congresso precisaria aprovar uma redução de poderes que foram adquiridos pelos parlamentares ao longo dos últimos anos.
Há, entretanto, espaço para mudanças sem necessariamente eliminar as emendas. Transparência, identificação dos responsáveis, definição objetiva dos beneficiários, rastreamento dos recursos e critérios técnicos para seleção de projetos podem ser aperfeiçoados por legislação, regulamentação e decisões dos órgãos de controle.
